香港管治的核心問題

(刊於2010年12月13日明報)

2005年3月，董建華倉皇辭廟，曾蔭權走馬上任。「董落曾上」，普遍被視為北京治港政策的「新思維」：北京敢於起用出身港英系統的曾蔭權，是要借用公務員班子的管治經驗，扭轉董建華時代政府管治能力不振的問題，重新確立「行政主導」體制。

「董落曾上」的背後思路，是認為香港的管治問題並非政治制度造成，而是由於董建華個人政治能力不足，只要換上管治經驗豐富的曾蔭權，便可望憑公務員隊伍的力量，重振特區政府管治能力。5年後的今天，特區政府的管治能力有沒有因為曾蔭權出任特首而有所改善？

換人解決不了政制的缺陷

民間智庫「新力量網絡」剛發表《2010年度香港特區政府管治評估報告》，根據「立法成功率」指標檢視曾蔭權政府的管治能力。研究顯示，曾蔭權政府的「立法成功率」未如理想，2005年上台至今平均「立法成功率」為56.14%（見表），即有四成多立法議程未能落實，顯示曾班子管治能力不振、施政備受掣肘。


過去5個立法年度，特區政府平均擱置或押後了三成多法案，反映曾班子面對社會反對聲音時，傾向迴避及押後處理爭議政策。其中《公眾衛生及市政（修訂）條例草案》（中央屠宰）及《僱傭（修訂）條例草案》（規管「不合理及不合法解僱」）兩條法案，在過去5年竟然連續4次被押後處理，至今仍未能提交立法會審議，充分反映政府管治能量不足、無力整合共識推動政策。

香港急需全面政制改革

「管治」（Governance）一詞來自古希臘語「Kubernan」及拉丁語「Gubernare」，意思是「領航」（Piloting）或「掌舵」（Steering），都是指政府在推動社會發展上，應擔當領導角色。部分現代政治學者於是將「管治」定義為「政府透過制定公共政策，以推動經濟及社會發展的能力」。換言之，管治能力強的政府，應該有能力落實各項政策議程，帶領社會不斷向前發展；相反，管治能力不振的政府，推動政策時總是備受掣肘、議而不決。

香港管治的核心問題，在於特區政府已深陷「管治能力危機」：即使換上管治經驗豐富的曾蔭權，仍然無法扭轉管治能力不振的問題，而政府無力領導社會發展，結果是各種重要改革停滯不前，大堆經濟及社會問題長期積累。

香港政制的老問題，包括政府管治權威失落（認受性不足）、執政聯盟名不副實（政府並非由執政聯盟的政黨組成） ，以至「行政立法缺乏聯繫」（缺乏制度化的溝通機制），都是造成特區政府陷入「管治能力危機」的根本原因。

要改變當前管治困局，唯有盡快落實全面的政制及管治改革：加速政制民主化及發展政黨政治，固然是長遠解決問題的最有效辦法；但曾蔭權政府亦應把握餘下任期，落實可即時推行的改革措施，例如在政策局設「立法策略小組」促進行政立法溝通、全方位改革諮詢委員會及檢討問責制的運作，都有助改善特區政府的管治能力。

香港要向前走，改革管治體制是唯一的出路。

延伸閱讀:
新力量網絡《2010年度香港特區政府管治評估報告》全文：http://www.synergynet.org.hk/

要改變當前管治困局，唯有盡快落實全面的政制及管治改革