廢令風波折射行政立法矛盾

(刊於2010年10月16日明報)

政府根據《郊野公園條例》，提出附屬法例擴建將軍澳堆填區，激起立法會跨黨派反對，聯手推動議案廢除特首指令。

一場「廢令風波」，表面上觸發立法會是否有權廢除特首指令的「憲制危機」，但問題的真正根源，始終是在現行的政制下，政府與立法會往往各不相讓、未能建立共識，再一次突顯出行政立法之間的種種矛盾。

美國：從「府會溝通」到「政黨聯盟」

美國總統羅斯福，曾經如此形容美國的行政立法關係：「總統的職責是提出建議，如何處理則是國會的權力。」(It is the duty of the President to propose, and it is the privilege of the Congress to dispose.)

美國式的總統制國家，實行「分權制衡」(separation of powers)模式，行政機關及立法機關互不統屬、互相制衡，政策要順利出台就必須促成「府會合作」，否則行政立法互相抵制，有效管治將無從實現。

在美國，要促成「府會合作」，有賴兩大重要機制。一是透過「府會溝通機制」，當中包括白宮的「立法事務室」(White House Office of Legislative Affairs)、各內閣部門亦分別設有「國會關係室」(Congressional Relations Office)。這些專責機關的政治官員均熟悉議會運作、在國會有廣泛人脈關係，他們全方面、多層次及恒常地推動行政立法溝通，在促成「府會合作」、整合政策共識上發揮重要的橋樑作用。二是透過建立「政黨聯盟」，總統與理念相近、來自同一政黨的議員緊密合作，為政府在國會建立基本支持(縱使執政黨不一定在國會佔有多數議席)。

香港的問題，在於我們的政制既接近美式「分權制衡」模式，但特區政府與立法會之間卻沒有「府會溝通機制」、所謂的「政黨聯盟」更是虛有其表，結果是行政立法之間欠缺穩定聯繫，府會不時陷入無法合作的困局。

香港：府會陷入無法合作的困局

這些行政立法關係的結構性問題，在今次「廢令風波」之中便完全表露無遺。

由於香港並沒有制度化的「府會溝通機制」，行政立法的溝通工作，便相當視乎個別官員的政治能力及積極性。在「廢令風波」中，環境局的政治官員卻明顯對擴建堆填區的各種潛在爭議(地區反對聲音、區議會選舉、郊野公園保育等因素)掉以輕心，政策出台前的聯絡及協商工夫嚴重不足，結果到爭議全面爆發後才匆匆進行遊說、提出補救措施。

如果香港設有類似美國式的「府會溝通機制」，各政策局內有專責人員定期聯絡立法會及民間團體，是否能夠更早地做好「政治防風」工作、而不會被反對聲音殺個措手不及？

另一方面，所謂的「建制派」雖然握有36票的多數議席，但他們實際上只是在政治議題上團結一致(基於北京因素)，但在立法會日常處理的大部分經濟民生議題上，建制黨派由於各代表著不同階級利益、根本不可能團結支持政府，因此形成「只有政治建制派、沒有民生建制派」的吊詭局面。而香港至今仍未確立政黨政治，所謂的「執政聯盟」只是一個利益紛雜的鬆散組織，政府提出的經濟民生政策並非落實建制派政黨的政綱，他們自然沒有必然責任為政府護航，而只會根據民意及選舉利益決定立場。在「廢令風波」中，建制派的自由黨及工聯會基於選舉利益，成為反對擴建推填區的急先鋒，民建聯考慮到政治風向，亦拒絕對政府作出援手。

如果香港能夠建立美國式的「政黨聯盟」，還會出現跨黨派55票聯手反對、政府陷於孤立無援的困局嗎？

歸根究底，是立法會引入直選近20年後，行政立法關係早已因為政黨政治、選舉政治及民意政治的興起出現根本變化，但多年來政府的管治體制及文化卻仍然未能跟上，這種「制度落差」正是造成行政立法長期矛盾重重、政府管治能力持續不振的重要原因。

今次「廢令風波」再一次告訴我們，香港需要的政制改革，不單是實行特首及立法會普選，而是要全面革新整個管治體制。

延伸閱讀：
作者： Russell L. Riley
書名： 《Bridging the Constitutional Divide: Inside the White House Office of Legislative Affairs》

政府提出擴建將軍澳堆填區，引發行政立法激烈爭拗