七一大遊行的歷史會重演嗎？

(刊於2009年6月16日信報)

2003年七一大遊行「萬人空巷」的盛況，會否在今年再次出現，是當下香港政壇最熱門的話題。

的而且確，今年香港的政經氣候急速轉壞，與2003年實在有不少相類似的地方：政治上，特區政府施政連番失誤，行政長官民望低沉，巿民對管治班子的不滿情緒，正迅速在社會中蔓延；經濟上，受到環球金融海嘯的衝擊，香港經濟已陷入了衰退局面，企業倒閉、減薪裁員之風再現；加上豬流感爆發、疫症肆虐，更加令人感到2003年引發七一大遊行的各種政治、經濟及社會條件已經大致齊備。

政經矛盾一觸即發

正因為各種政經矛盾早已暗流洶湧、隨時有一觸即發的可能，民主派與曾班子的「七一攻防戰」連數月來已經不斷升溫：民主派的策略，是以「聲討施政失誤」為號召，力圖將政治問題與各種經濟及社會矛盾「綑縛」處理，以催谷最多民眾參與今年的七一遊行，為下半年的政改談判增加籌碼；曾蔭權政府則努力進行「撲火工程」，先後把多項爭議性政策押後、推出加碼派糖方案等，希望能夠緩和社會對政府的不滿、減低巿民遊行意慾，以避免出現一場聲勢浩大的遊行、徹底動搖曾班子的管治權威。

毛澤東有一句名言：「沒有調查就沒有發言權。」要客觀地評估現時的民情走向、從而判斷在今年七一會否出現民怨大爆發的場面，最有效的辦法是檢視各項政經指標，並且將數據與歷年七一遊行的人數進行比較分析。

筆者翻查了香港大學民意網站的資料數據，進行了簡單的綜合及分析(見附表)。數據清楚顯示，每年七一遊行人數的多寡，與港人對特區政府的態度及評價有密切關係。以2003年及2004年兩次大遊行為例(人數分別超過46萬及19萬)，各項政經指標都顯示當時的董建華政府已經到了神憎鬼厭、政治破產的邊緣：董特首當時的民望直插谷底、港人對他的反對率遠超於支持率，市民對政府的不滿度及不信任度也持續高企，民眾對政治、經濟和社會現狀的不滿度更創下歷史新高。在民怨沸騰的情況下，2003年及2004年兩次七一大遊行都聲勢浩大，直接為董建華的政治生命劃上句號，又豈是偶然？

民眾怨氣離2003年尚有距離

2005年後，由於「董落曾上」的政治效應及經濟環境的好轉，民眾與特區政府的關係大為緩和。曾蔭權的民望持續高企、市民對政府的滿意度及信任度亦維持於高水平，加上港人大抵滿意當時的政治、經濟和社會現狀，令過去4年七一遊行的人數都大為減少。

踏入2009年以來，曾蔭權政府的管治備受衝擊，曾特首的民望及支持率、市民對政府的滿意度及信任度，以至民眾對政治、經濟和社會現狀的滿意度等指標，都比過去4年曾班子的強勢時期大為惡化，但情況與2003年及2004年董建華政府陷入四面楚歌的困境比較，則仍然有一段明顯的距離。

平情而論，2003年及2004年兩次七一大遊行是港人對董建華政府多年管治失敗的「矛盾總爆發」，當時巿民萬眾一心要求董建華下台的目標清晰、訴求明確。

今天，民眾對曾蔭權政府的不滿情緒雖然正不斷擴散，但尚未匯聚成一股龐大的「倒曾力量」，在這樣的形勢下，今年七一遊行的人數固然會因為政經環境的惡化而明顯上升、一場超過10萬人的示威恐怕已經是「基本消費」，但要挑戰20萬人的關口、甚至重演2003年50萬人上街的盛況，相信並不容易達到 — 除非曾班子在餘下兩周再次出現致命性的政策失誤或政治失言，引發社會民情出現突變、燃點起巿民的怒火。

事實上，在雙普選尚未落實、民主政制仍未確立的情況下，每年的七一遊行已經成為香港人表達意見、參與政治的「另類平台」(沒有投票權、就只能用腳投票)，而遊行人數的多寡，更加被廣泛視為特區政府管治好壞的「寒暑表」。根據上述的形勢分析，今年七一遊行的人數雖不易重演2003年的震撼場面，卻勢必創下曾特首上台以來的新高，顯示港人並不認同現時特區政府的施政，對一直聲稱「以民為本」的曾班子來說，將會是一記當頭棒喝。

政府應檢討失誤 改善施政

曾經被香港人寄予厚望、能夠帶領特區管治重返正軌的曾班子，竟然在短短一年間接連觸犯了多次嚴重的施政失誤(副局長任命、外傭稅、梁展文、生果金、雷曼迷債、泰國包機、的士加價、藥物監管等)、逐漸流失了民眾的信任，當中固然與香港政制的先天缺陷有一定關聯，但政府官員領導不力、連番犯錯，卻始終要負上最大的責任。特區政府應該認真檢討、總結教訓、作出改善。

曾蔭權政府還有3年任期，好應該把握時機盡快改革，在餘下的任期為巿民多幹幾件實事。一旦曾班子提前面對「破腳鴨危機」，對中央及港人來說，都將會是又一場惡夢。

政策協商的管治出路

(刊於2009年6月13日明報)

上星期，政府成功拆除家暴條例這顆「政治炸彈」，可算是曾班子近來少有的佳作，對反思香港的管治問題也有啟示作用。

去年底，政府提出修訂家暴條例的保障範圍，由異性同居者擴大至同性同居者，觸發了一場「宗教保守派VS弱勢社群」的文化戰爭：宗教、教師及家長團體強烈反對修訂，認為涵蓋同性戀者將扭曲傳統家庭觀念；人權組織、同志團體則狠批保守勢力歧視同性戀者、搞「右翼宗教霸權」。兩派劍拔帑張、各不相讓，幾乎令整項立法計劃胎死腹中。

經過一輪協商後，勞工及褔利局局長張建宗終於在上星期宣布修改立法建議，提出加入新的「同居關係」定義，並且將法例名稱由《家庭暴力條例》修改為《家庭及同居關係暴力條例》，從而反映「家庭」及「同居關係」分屬於不同類別，以達到既不會衝擊傳統家庭價值、又可以保障同志的雙贏局面。

成功拆解家暴條例爭議，勞褔局團隊的努力自然值得肯定，但當中的最大啟示，是再次突顯了「政策協商」對當今政府管治的重要性：

香港政制存有不少的「先天缺陷」，例如特區政府並非由普選產生、管治權威長期低落；特首欠缺強大執政黨扶助、難以在議會建立穩定支持；比例代表制及功能組別的選舉制度，導致立法會黨派林立、四分五裂，增加了整合共識的難度等等。這些政制上的缺陷，都是造成政府無法積聚能量落實改革、行政立法關係長期緊張的根本原因。

但制度畢竟靠人運作，如果政府官員能夠做好「政策協商」的工作，其實仍然能夠在上述的種種政治局限之下，推動社會就重大爭議達成共識。今次政府透過協商及妥協化解家暴條例的紛爭，就是最佳示範。

建立制度化的協商機制

事實上，過去特區政府也有透過政策協商、成功推動重要法案的例子(例如2006年憑著遊說協商，贏得立法會大多數支持添馬艦計劃)，但大多只是曇花一現而已。歸根究底，在於特區政府始終未有真正開放決策過程、遑論願意與立法會及公民社會分享制定政策的權力，部分官員更加始終抱著「社會反對意見是噪音、談判妥協會衝擊行政主導」的過時心態，完全落後於政治形勢的發展，試問又怎樣能夠做好政策協商的工作？又如何能夠疏導及理順政制的矛盾？

在特首普選尚未落實、發展執政黨更加遙遙無期的情況下，特區政府始終難望建立穩固的施政能量。退而求其次，特區政府只能在各種限制之下創造政治空間，而當中關鍵是建立制度化的協商機制(institutionalized negotiation mechanism)，以實現推動朝野合作、增加政策認受性的目標。

具體做法，就是在每一個政策局組成筆者一直提倡的「立法策略小組」(legislative strategy group)，將政策協商常規化、長期化：政治任命官員應發揮核心樞紐的作用，在政策規劃的初期即全方位吸納社會訴求，透過各種正式(立法會事務委員會及諮詢架構)及非正式(閉門的遊說談判)渠道，與各政黨黨團負責人及社會組織進行系統化的討價還價，以凝聚共識、推動政府議程。

美國總統羅斯福曾經說過：「政府管治講求制定政策的藝術，透過政治技巧強化政策的認受性。」(Government includes the art of formulating a policy and using the political technique to attain so much of that policy as will receive general support.)

即使在民主社會，普選產生的政府仍需要透過制度化的協商機制，才能夠推動政策議程。對背負著各種政制缺陷的特區政府來說，政策協商更加是在限制中求突破，以至長遠改善行政立法關係、重建管治能量的關鍵一步。