我們需要更進取的預算案

(刊於2009年2月28日明報)

去年金融危機爆發以來，全球經濟陷入衰退，各地政府紛紛出招救巿，增加基建、減稅派錢、赤字預算的「反經濟周期政策」(counter-cyclical fiscal policy)大行其道。今周，財政司司長曾俊華發表預算案時，也急急打扮成凱恩斯信徒，聲言會採取「反經濟周期」策略、維持政府開支以抗衡衰退。

金融海嘯下，歐美經濟嚴重內傷、全球貿易大幅收縮，對中國的「出口導向」經濟模式打擊極大。連鎖效應下，以中國巿場為主要服務對象的本港金融、物流及商貿等行業，自然也備受牽連。現時，金融海嘯對本地經濟的負面影響已迅速擴散，經濟最困難時候恐怕還在前頭。

在香港經濟正步入寒冬的情況下，曾司長提出「反經濟周期」策略，本是完全正確的方向。但問題是，政府的承諾「口惠而實不至」，預算案的實質內容與「反經濟周期」的口號並不相符：赤字預算規模僅為399億、佔本地生產總值2.4%，相對於香港面對的嚴峻形勢，救巿力度明顯不足，與競爭對手新加坡相比(赤字預算佔生產總值的6%)，更加顯得政府欠缺魄力；同時，政府明顯未有善用儲備，預算案估計下年度的儲備仍然高達4,481億港元、相當於18個月政府開支，明顯高於政府自己定下「儲備應相等於12個月開支」的準則，反映政府並未有效運用手頭上的子彈來振興經濟、挽救衰退。

政府須打破保守的理財思維

預算案「穩陣有餘、進取不足」，大概反映保守、謹小微慎的公務員思維，仍然主導著特區政府施政這個老問題。

「審慎理財」一直是香港公共財政的核心理念，為歷代官員頂禮膜拜。殖民地時代，由於倫敦不希望背負任何財政包袱，政府必須保持財政上「自給自足」，因此百多年來本港公共財政都傾向保守、事事講求收支平衡。在「審慎理財」的指導思想下，遂孕育出「財政導向」(fiscally-driven)的政策傳統，官員對運用財政政策推動改革、刺激經濟的態度非常保守，而為了避免赤字、保住儲備，殖民地政府更加往往在經濟衰退時期，實行大幅加稅、緊縮開支的「順經濟周期」策略。

這種極端保守的理財哲學，到了1990年代仍為港英政府所奉行。一直到了回歸後，當時的財政司司長曾蔭權發表1998/1999年度預算案，為了對抗亞洲金融風暴，才破天荒首次採用減稅收、增開支的「反經濟周期政策」，但其實「審慎理財」、「避免赤字」、「維持高水平儲備」的管治思維從未有根本改變，至今仍為大多數官員所遵從。

本質上，公共財政是高度政治性的(public finance is fundamentally political)，官員如何運用公帑，背後其實反映了政府的施政取向，所以預算案並非「財務報表」(financial statement)，而應該是一份「政治文件」(political document)。從這個角度看，就會明白為何今次預算案，其民調滿意度會是回歸以來的「尾二」，因為它像一份「流水帳」、多於一篇「政治演說」，自然無法造到提振民眾士氣、引領社會發展的效果。

要求政府打破保守的理財思維，並不是指官員應該「開倉派米」、用盡儲備，這顯然不並非主流港人所要求的。但隨著民主政制發展、社會公民意識抬頭，港人理應有權要求得更加多 — 今天香港需要的，是一份以政治家視野，而不是公務員思維去制訂的預算案：

我們期望政府在預算案清楚交待施政理念，按社會的訴求及價值分配公共資源，而並非不知輕重地只講「審慎理財」；我們期望政府明白公共財政不同於個人理財，官員應懂得更策略性地運用儲備，能夠在經濟好景時「積穀防饑」、而不是「胡亂派糖」，但在現時的經濟寒冬期，則有勇氣動用大筆儲備減低負增長、把盈餘用於推動產業發展，而不是本末倒置地只談「保住儲備」。

這樣的要求，難道真的很過分嗎？


財政司司長曾俊華發表2009/2010財政預算案(Part I)



財政司司長曾俊華發表2009/2010財政預算案(Part II)



社民連三子在財政預算案宣讀途中進行抗議

社會的希望在哪裏？

(刊於2009年2月17日明報)

去年美國總統大選，奧巴馬高呼「變革」(Change)，但其實他最早提出的口號並非「變革」，而是「希望」(Hope)：重振不論出身、只要努力工作就有出頭天的「美國夢」(American Dream) 。

上月，奧巴馬宣布成立「中產階級專責小組」(Middle Class Task Force)，正是他推動落實「希望政治」理念的新政。該小組由副總統拜登任主席，成員包括衛生部長、勞工部長、教育部長等官員，負責全面檢視政府政策，並提出措施改善中產階級生活，提高美國社會流動性。

記者會上，奧巴馬指出美國經濟正陷入災難，當務之急盡快落實「刺激經濟方案」，但長遠來說，政府必須調整經濟及社會結構，確保一旦經濟復甦，中產階級、以至勞工階層都能受惠。拜登更立下「軍令狀」，聲言：「中產階級數目有沒有成長？這是評核本屆政府表現的標準。」

以促進社會流動為首要考慮

奧巴馬這項新政對香港有何啟示？香港情況與美國不盡相同，生硬照抄並無意義，何況現時特區政府已有太多的「吹水委員會」，多設一個不見得可帶來甚麼突破。

但奧巴馬這項新政措施，其背後所代表的政治理念及視野格局，卻值得特區政府深刻反思：現時曾班子將精力集中於救巿，固然無可口非，但高官們應有更長遠目光，去檢討現時香港經濟及社會結構的不足；即使將來經濟再次復甦，也不代表中產及勞動階層必然受惠，政府規劃政策時，應以促進社會流動為首要考慮。

平情而論，特區政府並非完全意識不到，調整社經結構、促進階級流動的重要性 — 特首曾蔭權在2007年10月的施政報告，便提到「發展必須能達至社會和諧，讓不同階層的市民都可以分享到發展成果。我會致力促進社會流動。」但問題是，政府至今未有進行任何檢討，遑論提出具體措施改善社會流動。

去年10月，經合組織(OECD)發表一份名為《增長不公平？》(Growing Unequal)的報告，指出過去20年間，經濟全球化令高技術與低技術勞工的收入差距不斷擴闊，大部分經合組織成員國都出現「貧富兩極化」、「階級流動下降」等問題。但研究同時指出，這個趨勢並非不能避免，丹麥、挪威及芬蘭等北歐國家，便透過實行適當的社會政策(包括教育、房屋及醫療政策)，避免貧富差距大幅惡化，而這些措施不一定就需要大量公帑。

為願意打拼的人提供機會

香港作為國際金融中心，既搭上了經濟全球化快車，就難以避免伴隨而來的貧富懸殊、中產萎縮等問題。現時，階級矛盾越趨尖銳，年輕一代怨氣日深，已成為社會的計時炸彈。政府應採取積極措施，打通社會流動的管道：例如削減大專生貸款的利息或延長還款期，以減輕中下階層學生的還款壓力，令他們畢業後較易累積財富，也可為首次置業家庭提供一次過稅務扣減，以紓緩年輕中產「上車置業」的負擔等。

政府的基本責任，是為願意打拼的人提供發展機會，上述措施並非單純派糖、也不涉及大規模財富再分配，卻能為年輕一代「向上流動」創造空間及希望。政府應該循這個方向，重新調整各項社會政策，向中產及勞動階層提供更多支援。

上月奧巴馬的就職演說中，有這樣的一段話：

「如果國家發展只偏重富人，經濟繁榮將難以持久。國家經濟的成敗，不僅取決於國內生產總值的大小，而取決於經濟繁榮能否惠及不同階層，取決於我們能否為每個願意打拼的人提供機會。」(A nation cannot prosper long when it favors only the prosperous. The success of our economy has always depended not just on the size of our gross domestic product, but on the reach of our prosperity; on our ability to extend opportunity to every willing heart.)

這一句說話，應該成為特區政府規劃政策時的基本理念。


延伸閱讀

「希望政治」(刊於2008年1月9日明報)：http://brian-fong.blogspot.com/2008/01/blog-post_09.html

奧巴馬「中產階級專責小組」：http://www.astrongmiddleclass.gov/

經合組織研究報告《增長不公平？》：www.oecd.org/els/social/inequality


奧巴馬宣布成立「中產階級專責小組」



拜登介紹「中產階級專責小組」的工作



拜登宣布推動環保行業(green job)，為中產階級創造發展機會

行會改組的政治局限

(刊於2009年2月7日明報)

曾特首宣布改組行政會議，不但無法為民望帶來沖喜，反而因為鄉議局主席劉皇發的任命，而再次引來「政治交易」的指責。

民主國家的領袖都會在有需要時改組內閣，除了人事調配的原因外，最重要的考慮就是透過調整內閣班子，達到突顯或調整政府管治路線、一新民眾耳目的作用：因為重大的人事任命及改組，往往有廣泛的「象徵意義」(symbolic meaning)，有助塑造政府的公眾形象及政治定位。

2004年9月，日本首相小泉純一郎大力推動「郵政民營化」，受到了自民黨內保守勢力抵制，改革陷於停滯不前。為了重新凝聚改革動力，小泉於是大幅改動內閣班子，以是否支持其改革路線為標準，一口氣換上了11名「小泉忠誠派」入閣。透過組成「改革內閣」，小泉純一郎清晰地向黨內反對派及民眾宣示他堅持改革路線的決心，從而為下一波的改革注入了新動力。

「第三條路」的路線調整未能實現

作為輔助特首的最高決策機關，行政會議的憲制地位相當於西方國家的內閣。而行會改組之所以備受注目，正因為誰人入閣、誰人離開，標誌著曾班子到底是要繼續原來的管治路線、還是會藉著人事變動調整其政治定位。

從這個角度看，就會明白為甚麼今次行會改組，不但無法贏得社會掌聲，反而惹來輿論連番批評 — 因為有關任命並未帶來任何政治上的新氣象，反而予人「換湯不換藥」的感覺。

自接任特首以來，曾蔭權管治策略的核心，是利用強勁的民意支持去建立管治權威，以抗衡來自立法會中各大泛民政黨的挑戰。但去年的政治任命風波，卻令曾特首的民望從高位急速下滑。失去了「高民望」這個重要的政治本錢後，曾班子再難懾服坐擁「六成選民支持」的民主派，管治根基備受衝擊。

要緩和政治壓力、扭轉施政困局，最有效的辦法是調整「親疏有別」的政治路線、與溫和民主派進行和解：正是在這樣的背景下，曾特首在去年10月的施政報告中，先行預告行會改組，並提出「第三條路」的中間路線，潛台詞就是希望拉攏泛民溫和派。

可惜，民主派政黨最終未能入閣，不但令「第三條路」的路線調整好夢成空，反而暴露了特首無法走出原來的政治框框：政府委任「獨立民主派」胡紅玉，本來也不失為政治上的一步好棋，但劉皇發任命所引發的政治爭議，卻將原來的利好因素完全蓋過：至於楊敏德、葉維義及劉遵義三人，固然都是所屬行業的翹楚，但他們與公民社會欠缺聯繫，有關任命不過是重覆一直以來政府「偏重工商界、拉攏專業精英」的過時做法，無助擴闊政府的管治基礎，更遑論可以拉近官民的政治鴻溝。這樣子的行會改組，又如何能夠達到調整政治路線、改善政府形象的作用？

筆者相信，曾特首並不是沒有嘗試過吸納泛民政黨，也並非不了解政府急需調整政治路線、以回應管治挑戰。但問題是，在民主派與北京的歷史宿怨尚未化解、「依靠工商專業界及愛國陣營」仍然是中央治港主流思維的限制下，曾蔭權又能夠有多少的政治空間，大幅修正其管治路線？在政府民望低落的情況下，曾特首又剩下多大的自主能力，能夠抵擋各方的「政治分肥」訴求、而全盤決定行會的人事布局？

無論如何，今次行會改組無功而還，意味著曾班子錯過了一個能夠重建形象、拉抬民望的黃金機會。隨著政府的板斧買少見少，未來數年的管治之路，只怕會越來越難行了。


延伸閱讀：

全民政府的管治出路 - 2008年7月8日明報

鄧小平的胸襟 - 2008年9月20日明報

香港，如何管治下去？ - 2008年12月30日信報

特首曾蔭權宣布改組行政會議(香港電台1月22日《議事論事》)