.jpg)
(刊於2008年8月11日信報)
1990年代，克林頓擔任美國總統期間，白宮與國會的關係，一直長期處於緊張狀態。國會對白宮提出的政策諸多挑剔，常常弄得克林頓灰頭土臉，有一次甚至氣得他要破口大罵：「為什麼我們要面對一個只懂說：『不、不、不、不、不、不、不、不、不』的反對黨？」
這一句說話，是否有一點似曾相的感覺呢？回歸以來，中央領導人、政府高官，以至一眾商界「大孖沙」，都常常抱怨香港已經變得「太政治化」、立法會有「太多噪音」，令特首的施政障礙重重、「行政主導」無法落實云云。政通人和、有效管治，經過了10年的港人治港實踐，彷彿變成了Mission Impossible。
立法會議員都是反對派，真的嗎？
立法會議員只懂反對、「行政主導」舉步維艱，到底是否實情？新力量網絡現正進行《第三屆特區立法會表現評估報告(2004-2008年度)》，當中的統計數據便顯示出，這種說法與客觀事實並不相符。
研究顯示，截至2008年4月23日為止，政府一共提出了69條法案及173條修訂案，全部100%順利通過，反而議員要修訂政府的法案，成功率只有6.14% (見附表)。當然，這些統計無法反映那些政府因為心知困難重重、而索性不敢提上立法會的爭議性政策(例如銷售稅、醫療改革)，但總體來說，特區政府在推動立法議程時可謂優勢盡現、要風得風，「行政主導」岌岌可危之說，實在不足為訓。相反，立法會議員受制於《基本法》第74條及分組點票的緊箍咒，要挑戰政府的立法主導權，可謂有心無力。由此可見，立法會議員都是反對派、政府面對太多掣肘的說法，在情在理也講不過去。
政府逃避「府會共治」的憲制倫理
在政治天秤大幅度向行政當局傾斜的格局下，政府仍然抱怨議會事事刁難，不過反映出不少的特區官員，至今仍然無視《基本法》下「府會共治」的政治現實。
《基本法》將政策制定、主導立法的大權歸諸特首，目的固然是要確立所謂「行政主導」的管治體制，但這畢竟只是整個憲制安排的其中一面。錢幣的另外一面，是《基本法》仍然賦予立法會制衡行政機關的相當權力，包括審核政府法案、監督特首施政、批准公共開支的實權。因此，《基本法》雖然授予特首執政大權，實際運作上仍講求行政立法適度分權、互相配合、互相制衡。沒有立法會的支持及配合，所謂「行政主導」不過是空中樓閣。
可惜，回歸以來，特區政府卻始終逃避「府會共治」的憲制倫理，反而一味強調「以我為主」的「行政主導」原則、漠視《基本法》中「立法制衡」的重要精神。在不少官員的心目中，似乎仍然緬懷殖民地時代一手壟斷決策過程、立法會只當橡皮圖章的good old days，把游說議員的工作視為苦差、將接受議會的質詢當作受靶，總是想盡辦法繞過議會、迴避議員的監察，結果往往是欲速則不達、落得慘淡收場(領匯上巿遭遇滑鐵盧、以至最近豁免外傭稅的風波，都是明顯例子)。特區政府不願意與立法會各黨派(不論是建制派還是民主派)分權共治，結果是行政立法長期對立、兩敗俱傷一事無成，重大的政策革新始終無法過關。
有效管治建基於特首的「說服力」
有評論以為，只要實行普選、增強特首的認受性，就可以改善行政立法關係，這種想法恐怕只是一廂情願。香港的政制接近美式的三權分立，參考美國總統與國會交手的經驗，對我們應該有一定的啟發。
美國總統由全民普選產生、執政合法性無庸置疑，但在講求分權及制衡的政制底下，總統仍要努力爭取國會支持，才能夠有所作為。美國著名政治學者Richard E. Neustadt，在他的經典著作《Presidential Power and the Modern Presidents》中便指出，白宮並沒有指揮大局的絕對權力，總統的施政能力實際上取決於他的「說服力」(persuasive power) — 即能否透過游說及協商功夫，與國會建立政策共識、爭取公眾及傳媒的認同。
能夠與國會建立合作關係的總統例如共和黨的列根，即使面對「朝小野大」的困難局面，也可以運用嫻熟的政治技巧推動兩黨合作(列根任內民主黨長期控制眾議院)；相反，不擅於與國會合作的總統例如民主黨的卡特，雖然所屬政黨在國會佔有多數議席，也可以一事無成(卡特任內民主黨一直執掌參眾兩院)。
在香港，行政長官雖然擁有主導政策制定的「憲制硬權力」(constitutional hard power)，但執政大權能否真正落實，訣竅卻在於特首能否透過運用游說、協商及溝通等「政治軟權力」(political soft power)，推動行政及立法機關建立共識。長遠來說，政府應該考慮在每一個政策局組成「立法策略小組」(legislative strategy group)，專責與立法會議員打交道，務求透過系統化的協商機制推動立法議程。
行政立法關係的好壞，始終是香港能否實現有效管治的關鍵。只要特區政府認清「府會共治」的憲制倫理，放下「以我為主」的精英心態，積極透過分權共治、遊說協商推動政務，要達至政通人和，就絕非不可能的任務。
延伸閱讀
作者：Richard E. Neustadt
書名：Presidential Power and the Modern Presidents: the Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan
立法會主席范徐麗泰評價行政立法關係(香港電台7月14日新聞報導)
發表文章
