大政治家: 危機政治學

(刊於2008年12月13日明報)

看到特區政府一眾官員，在泰國包機事件中的狼狽相，隨手從書架上抽出《危機管理的政治》(The Politics of Crisis Management)這本書來翻閱，第一頁劈頭就是這句話：

「當危機發生的時候，民眾都將目光投向他們的政治領袖……他們期望領袖能夠帶領他們避過威脅、或減低當前危機的破壞。他們更期望領袖能夠告訴他們是那裡出現了問題，以及安撫他們危機不會再發生。」

讀到這一段話，就會明白為甚麼包機事件，會引發輿論這麼猛烈的批評聲音、激起民眾如此強烈的不滿情緒：因為當大批滯留泰國的港人感到徬徨無助、盼望政府介入之時，我們的官員卻先是集體失蹤、繼而是拒絕派出包機、最後是在各方壓力急速轉呔。高官們在事件中不孚眾望、處處落後於形勢，又怎能不叫巿民對這個政府失去信心？

政府低估問題的政治性

事實上，危機處理本身是高度政治性的，因為一旦發生嚴重事故，政治壓力便會從四方八面湧向政府官員：受影響的民眾會固然期望政府伸出援手、提出解決問題的方案；傳媒記者則要求交待事情的前因後果、來龍去脈；各黨派議員、利益團體等，也會靜待機會抽政治油水、放明槍暗箭。總之，當危機發生之時，政府必然面對比平常更大的政治壓力、背負更多的公眾期望，官員如果無法迅速展示領導魄力、果斷回應各方訴求，很快便會發現自己陷入萬箭穿心的困境。

《危機管理的政治》一書便提出，政治領袖要轉危為機、走出困局，需要處理好五大任務，包括：

1. Sense-making(評估形勢、充分掌握現場情況)；
2. Decision-making(迅速調動及協調好政府的跟進工作)；
3. Meaning-making(向公眾及媒體發放清晰資訊、撫平受害民眾傷痛)；
4. Terminating and accountability(儘快讓民眾恢復正常生活、追究事件的責任)；及
5. Policy-learning(汲取教訓、推動政策改革)。

包機事件之所以演變成一場政治災難，就是因為政府未有做好這套危機管理五部曲：最初低估事態嚴重性、沒有迅速向旅客提供協助(Sense-making失敗)；保安局長外訪，決策層無人駕駛(Decision-making失敗)；政府高層遲遲未現身解畫、信息發放混亂(Meaning-making失敗)；事後揚言決策是「集體決定」、予人企圖推卸責任的印象(Terminating and accountability失敗)；堅稱包機決定「並不是太慢」，更顯得政府未有認真檢討不足(Policy-learning失敗)。

檢討決策機制刻不容緩

平情而論，曾蔭權在2005年接任特首之時，高舉「強政勵治」、「務實施政」口號，的確一度成功洗脫特區政府在董建華時代的無能形象。加上曾蔭權在首個任期內，果斷處理了九鐵兵變、教院風波等多場政治危機，遂一度令社會對政府的管治能力回復信心。

但令人費解的是，隨著曾蔭權在去年成功連任後，整個政府機器的運作卻大為走樣。連月來，特區政府連番施政失誤，政治任命、生果金、雷曼迷債到今次的包機事件，在多場危機中政府都顯得反應遲鈍、後知後覺、進退失據。曾蔭權以往的民望基礎，其實很大程度上建基於其「有管治經驗、執行力強、善於拆彈」這些公眾印象，但接二連三的政治失誤，已經令港人對曾班子失去信心。

其實這幾年來，曾蔭權政府的核心班子，基本上都是同一班人(唯一的重大變動是許仕仁離任政務司司長)，為甚麼政府的危機處理能力，最近卻大為衰退？加入副局長及政治助理後，為甚麼政府對政治問題的警覺性，反而顯得不進則退？一連串的施政失誤，是否意味著政治任命官員與政務官之間存在矛盾、未有建立清晰的分工？

檢討決策機制漏洞、改善危機處理能力，應該是曾班子的當前急務。

延伸閱讀

作者：Arjen Boin, Paul t'Hart, Eric Stern and Bengt Sundelius
書名：《The Politics of Crisis Management: Public Leadership Under Pressure》

泰國局勢緊張，示威者堵塞機場(亞洲電視11月26日新聞報導)