如何打開行政立法的死結？

(刊於2008年11月29日明報)

上月，特首曾蔭權發表施政報告時，承諾改善行政立法關係，聲言會「推動行政立法之間多層次及全方位的溝通」。曾特首的政治表態，顯然是要調整政治路線，希望能夠緩和與立法會各黨派的緊張關係，洗脫「親疏有別」的惡名。

曾特首向新一屆立法會拋出橄欖枝，但結果卻是碰了一鼻子灰：長者生果金、調查雷曼迷債、永久取消外傭稅，議員紛紛起來挑戰行政機關，就連「親密戰友」民建聯也與政府保持距離。事實上，隨著自由黨分裂及多位新任獨立議員的入局，今屆立法會黨派林立的情況比以往更加嚴重，所謂的「親政府鐵票」已成虛妄。加上政府民望低落，要取得足夠議員的支持推動法案，難度可謂與日俱增。

回歸以來，政府與立法會各執己見、衝突不斷，令一些重要的政策改革難以出台，對社會的整體發展並非好事。行政立法關係惡劣的死結，是否真的無法化解？

立法策略小組：府會協商機制

平情而論，「府會對立」並非香港的獨有現象。除非是實行英國西敏寺的行政與立法「權力融合」(fusion of powers)模式，否則只要行政及立法機關是按「分權制衡」(separation of powers)的憲制原則運作，某程度上的分歧及磨擦便難以避免，關鍵是府會雙方能否透過有效的協商機制，尋求共識、化解矛盾。美國是最早實行「三權分立」的民主國家，總統施政必須得到國會的支持及配合，當中的經驗值得特區政府深入研究。

美國總統與國會的制度化溝通機制，始創於1950年代由艾森豪威爾設立的「國會關係室」(Congressional Relations Office)。國會關係室的編制及重要性，到了甘迺迪及詹森年代進一步擴大，至今已經發展成整個白宮行政機器的重要部分。而近代美國總統之中，列根政府被喻為最善於處理與國會的關係。列根時期，聯絡國會議員的工作，由一個名為「立法策略小組」(Legislative Strategy Group)的專責組別統籌。立法策略小組由當時的白宮幕僚長貝克(James Baker)親自掛帥，成員包括國會關係室主任、預算局局長、傳播處主任、新聞秘書等一眾白宮群英。

貝克領導的立法策略小組，獲列根授權主理「政治管理」(Political Management)工作，全天候地遊說國會議員、相關利益團體及傳媒記者。立法策略小組之所以能夠發揮樞紐作用，在於其擁有廣泛權力，可以因應國會議員的訴求、修改由相關部門草擬的法案細節，務求確保總統的議程能夠順利過關。透過遊說協商、談判妥協，立法策略小組成功說服國會通過大幅減稅、增加軍費等多個重要法案，令列根在首個任期內取得的立法成就，足以媲美羅斯褔1930年代的「新政」。

建立「府會共治」的政治倫理

回到香港，要化解當前行政立法的對立局面，曾特首應該盡快設立制度化的府會協商機制：政府可在每一個政策局組成立法策略小組，由政治任命的副局長擔任領導、政治助理則出任小組的秘書，成員包括常任秘書長、新聞秘書等，專責遊說立法會議員、推動局長的政策議程。

在每一個政策局組成立法策略小組有兩大好處：一方面可透過系統化的遊說工作，搭建以該局為中心的「政策網絡」(Policy Network)，恆常地吸納立法會及相關社會團體對該局工作範疇的意見；另一方面亦可改善現時副局長及政治助理職責不明、淪為另類AO的不正常局面，回復當初引入問責制旨在擴闊政府社會網絡、加強政治聯絡工作的原意。事實上，美國的經驗顯示，在「分權制衡」的政制下，即使實行全面普選、發展政黨政治，都不能夠保証府會必然和諧共處，而唯有發展出像立法策略小組之類的協商機制，才是打開行政立法死結的鑰匙。

但歸根到底，要令協商機制充分發揮橋梁作用、以至開啟行政立法的良性互動，關鍵始終是政府必須放下「以我為主」的霸權心態，尊重「府會共治」的政治現實及倫理。如果政府官員不願意開放決策過程、拒絕與立法會及公民社會分享制定政策的權力，政通人和、有效管治就永遠只能是空中樓閣。

延伸閱讀
作者：Kenneth Collier
書名：《Between The Branches: The White House Office of Legislative Affairs》